2019-12-10
日前，國務院國資委印發《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。上海國有資本運營研究院對《實施意見》進行了解讀。
黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”。黨的十九屆四中全會進一步明確要求“形成以管資本為主的國有資產監管體制”。那么，什么是以管資本為主？為何要推動國資監管職能向以管資本為主轉型？以管資本為主的主要任務和路徑措施該如何設計？
一、向以管資本為主轉變的三大必要性
完善的國有資產監管體制，是國有企業改革發展的重要保障，對于發展壯大國有經濟具有重要意義。在全面深化改革的今天，國有資產監管體制亦需與時俱進，按照高質量發展的要求，推動自身改革不斷深化。
（一）“管資本”是對“管人管事管資產”的繼承和發揚。
2003年國資委成立之初，便提出了“管資產與管人、管事相結合”的監管思路，逐步形成了中央、省、市三級國有資產監管體制，順利推行了清產核資、劃轉重組、考核監管等活動，有效解決了國有資產多頭管理、出資人權力分散、政企政資不分等問題，方向正確，監管有效，成績顯著。
歷經多年改革發展，現階段國有企業的規模體量、資產證券化水平、集團化運作形態、市場化經營機制等，均比十年前、二十年前發生了深刻變化。截至2018年，全國國有企業資產總額210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元。特別是國有控股上市公司的資產總額和營業收入占比均超過60%、利潤總額占比超過80%。我國國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化的新階段，傳統“管人管事管資產”模式在監管內容、監管對象、監管方式等方面都迎來明顯挑戰和壓力。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國資國企改革，深刻指出要以管資本為主加強國有資產監管，加快實現從管企業向管資本轉變。“管資本”是對“管人管事管資產”的繼承和發展，而非對現有管理體制的否定。“管資本”轉型的目的，在于加強和完善國有資產監管，既體現了對既有改革成績的肯定，也蘊含著向更高目標發展的改革要求。
（二）“管資本”是完善國資監管的必然選擇。
混合所有制改革成為新一輪國資國企改革的重要突破口,未來的市場主體構成將呈現“紡錘型”結構，“純國有”或“純民營”的企業比例將不斷縮減，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，將成為基本經濟制度的重要實現形式。
目前在國務院國資委監管的中央企業中，混合所有制企業戶數占比已達70%。除競爭性領域外，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重點領域，混合所有制改革試點正在有序推進。
隨著非公資本的引入，原有的主要針對國有獨資、全資企業的管理模式明顯滯后，政府將不得干預企業自主經營，股東亦不得干預企業日常運營。國資監管機構只能依據《公司法》《企業國有資產法》及公司章程，依據所投入“資本”的多少和比重，有限度地主張權利。必須通過建立健全現代企業制度，按章程行權，對資本監管，靠市場選人，依規則運行，維護企業真正的市場主體地位。
（三）“管資本”是貫徹競爭中性原則的必然要求。
“競爭中性”（CompetitiveNeutrality）一詞最初起源于澳大利亞的《希爾默報告》，后被OECD采用。
在OECD發布的《國有企業與競爭中性原則》、《競爭中性和國有企業：挑戰和政策選擇》等報告中，將競爭中性界定為：競爭中性意味著沒有一個企業實體僅僅因為其所有權而處于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12國正式簽署的TPP協議中，第17章“國有企業和指定壟斷企業”提出，“確保行政部門在監管國企和私有企業時保持公允”。
面對國有企業市場化、法治化、國際化發展大趨勢，面對外部不確定性因素逐步加大，國際競爭和挑戰日益激烈，傳統的針對境內國有企業的管理模式已經不適用于“走出去”的新要求，必須遵循市場規律，必須對接國際規則，減少行政干預，更多地通過規范公司治理來授權行權，更好地助推中國企業在世界范圍獲得更加公平的競爭環境。
二、以管資本為主加快職能轉變的五項重點任務
如何從以管企業為主向以管資本為主轉變，《實施意見》提出了四個轉變：更加強調基于出資關系的監管；更加注重加強宏觀戰略層面的研究、規劃和調控，避免“只見樹木不見森林”；更多運用市場化法治化手段；按照高質量發展的要求，更好推動企業質量變革、效率變革、動力變革。
總結十八屆三中全會以來的國資國企改革“1+N”政策體系構成，《實施意見》把“以管資本為主”的重點任務歸納為“管布局、管運作、管回報、管風險、管黨建”五個方面。
（一）加強資本布局調控。
圍繞服務國家戰略和國有經濟布局結構調整要求，對國有資本布局投向進行統籌規劃和引導。一是要抓規劃編制，按照“全國一盤棋”思路，構建全國國有資本規劃體系，包括國資國企中長期戰略規劃、五年發展規劃、三年行動計劃等。二是要抓存量重組，明確功能定位和發展主業，通過戰略性重組、專業化整合和前瞻性布局，推動存量資本有序進退。三是要抓增量布局，通過主業管理、負面清單等方式，引導國有企業聚焦主責主業，引導國有資本服務國家戰略。四是要抓資產盤活，加快處置低效無效資產，加快推動從資源、資產向資金、資本的流動和升級。
（二）提高資本運作效率。
聚焦增強活力，打造專業平臺，提升資本運營的專業化水平，讓國有資本在流動中實現增值。一是要發揮好國有資本投資公司的作用，以承擔產業發展使命為己任，以增強國際競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力為目標，加快推動產業集聚和轉型升級。二是要發揮好國有資本運營公司的作用，通過基金投資、股權運作、價值管理等，加快國有資本合理流動和保值增值。三是要提升國有資本運作的規范化、制度化水平，圍繞資產和股權的投資運營全過程，建立健全基礎管理制度體系，加強對國有資本重大運作事項的管控。
（三）優化資本收益管理。
發揮考核分配導向作用，完善激勵約束市場機制，提高國有資本回報水平。一是要分類化監管、差異化考核，“一企一策”引導企業重點發力和業績提升。二是要推行正向激勵，健全企業收入分配機制，綜合運用增量利潤獎勵、股權激勵、分紅權激勵等中長期激勵。三是要加強預決算管理，組織開展國有資本經營預算執行監督和績效評價。四是要加強收益收繳，特別是加強上市公司市值管理，提高股東回報。
（四）維護國有資本安全。
明確監督職責，完善責任追究制度，全方位加強出資人監督，防止國有資產流失。一是要加強出資人監督制度建設，覆蓋國資監管全部業務領域，開展制度執行落實情況的監督檢查。二是要落實企業主體責任，指導企業構建完整有效的內控體系，加大對違規經營投資責任的追究力度。三是要牽頭搭建協同監督工作體系，統籌出資人監督、紀檢監察監督、巡視監督、審計監督及社會監督等各方資源和力量，建立協同聯動和會商工作機制。
（五）全面加強黨的領導。
管資本就要管黨建。堅持黨的領導，加強黨的建設，把國有資產牢牢掌握在黨的手中。一是要將黨的領導融入公司治理，把黨的建設融入管資本的全過程、各方面。二是要指導推動企業充分發揮黨委（組）領導作用、黨支部戰斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用。三是加強國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作，營造風清氣正的良好環境。
三、優化“管資本”轉變的四種方式手段
在明確管資本的五大重點任務基礎上，必須相應地調整優化國資監管方式手段，按照“明責—履職—授權—監管”的工作閉環，《實施意見》明確了優化“管資本”的方式手段。
（一）清單化：權力責任清單。
委托代理鏈條長、決策效率低，是制約國企發展的深層次根源。為提升委托代理效率，一個基礎前提就是要厘清權責分工，明確委托代理鏈條上不同相關方的重點職責和履職要求。為此，國資監管部門需要按照權責法定原則，建立以管資本為主的權力和責任清單，用清單的方式，明確履職重點，厘清職責邊界。這樣才能確保做到該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。
（二）股東化：完善法人治理。
管資本與管企業的重大區別之一，就是要通過企業法人治理結構來履職，來充分體現出資人意志，而不是直接插手企業的具體經營行為。為此，一是要抓好章程制修訂，真正讓公司章程發揮“公司憲法”的作用，約束各治理主體嚴格依照章程行權履職。二是要抓好股東代表、董事隊伍建設，特別是加快建立一支專職化、專業化外派董事隊伍，通過提出提案、發表意見，把“用手投票”和“用腳投票”結合起來，有效落實出資人意志。
（三）市場化：分類授權放權。
實現從管企業向管資本轉變的重要舉措，就是要對傳統的委托代理鏈條進行優化和再造，重構與管資本相適應的國有資本授權經營體制。在制定權力和責任清單的基礎上，下一步就是要“一企一策”，分類授權放權。以此來賦予企業更大經營自主權，提高委托代理鏈條中每一個環節的自覺性、自發性、自主性。授權放權是一個體系，是一系列的契約，既不能一成不變，也不能一刀切。同時，每一項權利的授與放，都應該考慮到授權的時間跨度、授權的數量額度、授權管理的備案、核準、審批等不同方式，以及行權程序的先后順序、行權效果的動態評估和調整等。
（四）信息化：事中事后監管。
國資監管的“放管服”是一個完整的體系，在切實減少事前審批事項的同時，需要同步打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工作鏈條。在此過程中，統一的實時在線信息化工作平臺必不可少。能否實現信息化與監管業務的深度融合，能否搭建體現自身特色的國資監管大數據平臺，將成為以管資本為主推進國資監管職能轉變的重要依托所在。
