近年來，我國清潔能源產業不斷發展壯大，已成為推動能源轉型發展的重要力量，為建設清潔低碳、安全高效的能源體系做出了突出貢獻。但同時，清潔能源發展不平衡不充分的矛盾也日益突顯，特別是清潔能源消納問題突出，已嚴重制約行業健康可持續發展，引起了國家的高度重視和社會各界的廣泛關注。
去年以來，中央經濟工作會議和政府工作報告對清潔能源消納問題做出總體部署，在各方共同努力下，清潔能源消納問題有所緩解，取得了階段性成果。為更加有效的解決清潔能源消納問題，建立促進消納的長效機制，國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《清潔能源消納行動計劃(2018-2020年)》（以下簡稱《行動計劃》），制定了清潔能源消納的工作目標，提出了七類共28條針對性的工作舉措，引起了社會強烈反響。
為此，國家能源局電力司有關負責同志接受了記者采訪，回答了記者問題。
問：《行動計劃》出臺有什么重大意義？目標是什么？
壯大清潔能源產業是推動我國能源結構調整的重要舉措，實現充分消納則是清潔能源產業高質量發展的關鍵保障。近年來，黨中央、國務院和社會各界對清潔能源消納問題高度關注，習近平總書記在黨的十九大報告和中央經濟工作會議上對大力發展清潔能源提出明確要求，李克強總理多次對促進清潔能源消納做出重要批示。在國家高度重視和行業共同努力下，目前清潔能源消納取得一定成效，整體呈現好轉態勢。但是，當前取得的成績還不牢固，短期臨時性措施多，長效機制少；局部單一品種措施多，全局性機制少。為進一步鞏固已有成果，我們在認真研究、廣泛聽取各方意見以及實施專項調研的基礎上，編制了《行動計劃》，旨在提出更加有力有效促進清潔能源消納的措施，形成全社會促進清潔能源消納的工作合力，推動建立清潔能源消納的長效機制，為促進清潔能源高質量發展、推動我國能源結構調整提供可靠保障。
《行動計劃》按照“2018年清潔能源消納取得顯著成效，2020年基本解決清潔能源消納問題”的總體工作目標，科學測算并細化分解了風電、光伏、水電、核電等各能源品種逐年的具體目標。其中，2018年，風電利用率高于88%（力爭達到90%以上），光伏發電利用率高于95%，全國水能利用率95%以上，大部分核電實現安全保障性消納；2019年，風電利用率高于90%（力爭達到92%左右），光伏發電利用率高于95%，全國水能利用率95%以上，核電基本實現安全保障性消納；2020年，風電利用率達到國際先進水平（力爭達到95%左右），棄光率低于5%，全國水能利用率95%以上，核電實現安全保障性消納。此外，針對我國清潔能源消納問題集中在少數重點省份的特點，《行動計劃》還將目標分解至重點省份，提出了分省分年度消納目標。
問：今年以來，在促進清潔能源消納方面開展了哪些工作，取得了什么成效？
今年以來，按照黨中央、國務院領導同志關于清潔能源消納的重要批示要求，國家發展改革委、國家能源局高度重視，全力推進清潔能源消納，在有序規劃開發、完善扶持政策體系、落實保障性消納、提升輸電通道能力、增強系統調節能力、建立市場化機制等方面開展了大量工作，并取得了積極成效。
2018年，全國風、光、水、核四種清潔能源總發電裝機達到7.49億千瓦，總發電量累計2.08萬億千瓦時，其中，風電利用率達92.8％，棄風率7.2％，同比下降4.9個百分點；光伏利用率達97.0％，棄光率3.0％，同比下降2.8個百分點；水能利用率95.0％以上；核電運行平穩，利用率保持較高水平。整體而言，清潔能源消納的形勢持續向好，已經達到國際先進水平（風電利用率90%，光伏發電利用率95%）。
問：當前我國清潔能源消納還面臨哪些困難和問題？原因是什么？
清潔能源消納利用是一個涉及電源、電網以及用電負荷的系統性問題。目前我國清潔能源消納主要面臨以下幾方面的困難：一是資源和需求逆向分布，風光資源大部分分布在“三北”地區，水能資源主要集中在西南地區，而用電負荷主要位于中東部和南方地區,由此帶來的跨省區輸電壓力較大；二是清潔能源高速發展與近年來用電增速不匹配，近年來在國家政策的積極支持下，清潔能源特別是風電、光伏發電的裝機整體保持著較快的增長速度，遠超全社會用電量的增速，供需不匹配問題造成了較大的消納壓力；三是風電、光伏發電的出力受自然條件影響，存在比較大的波動性，大規模并網后，給電力系統的調度運行帶來了較大挑戰。目前我國電力系統尚不完全適應如此大規模波動性新能源的接入。
問：目前我國清潔能源消納問題主要集中在哪些地區？分別有什么特點？
目前我國清潔能源消納問題存在較為明顯的地域和時段集中分布的特征。其中，棄風棄光主要集中在新疆、甘肅和內蒙古等地區，多發生于冬季供暖期以及夜間負荷低谷時段。2018年，上述三省區棄風棄光電量超過300億千瓦時，占全國總棄風棄光電量比例超過90%，棄風棄光的原因主要是新能源裝機占比高，熱電機組和自備電廠裝機規模大，系統調峰壓力較大，同時部分特高壓通道的輸電能力不足，存在新能源外送受限問題。棄水主要集中在西南的四川、云南地區，多發生于汛期，棄水的原因主要是水電建設規模較大，需要大規模跨省區外送消納，涉及地域范圍廣、市場主體多、協調難度大，目前存在一定的網源建設不協調問題，同時市場化交易機制不健全，市場配置資源的決定性作用還沒有充分發揮。
問：針對清潔能源消納面臨的困難和問題，《行動計劃》提出了哪些具體措施？
為建立清潔能源消納長效機制，確保實現消納目標，《行動計劃》從電源開發布局優化、市場改革調控、宏觀政策引導、電網基礎設施完善、電力系統調節能力提升、電力消費方式變革、考核與監管等7個方面，提出了28項具體措施：一是從清潔能源發展規劃、投產進度、煤電有序清潔發展等方面進一步優化電源布局，合理控制電源開發節奏；二是從電力中長期交易、清潔能源跨省區市場交易、現貨交易、輔助服務補償機制等方面加快電力市場化改革，發揮市場調節功能；三是從可再生能源電力配額制度、非水可再生能源電價政策、清潔能源優先發電制度、可再生能源法修訂等方面加強宏觀政策引導，形成有利于清潔能源消納的體制機制；四是從火電靈活性改造、火電最小出力與開機方式核定、自備電廠調峰、可再生能源功率預測等方面深挖電源側調峰潛力，全面提升電力系統調節能力；五是從電網匯集和外送清潔能源能力、跨省區通道可再生能源輸送比例、城鄉配電網建設、多種能源聯合調度、電網運行管理等角度完善電網基礎設施，充分發揮電網資源配置平臺作用；六是從清潔能源的綠色消費模式、可再生能源就近高效利用、儲能技術發展、北方地區清潔取暖、需求側響應等角度促進源網荷儲互動，積極推進電力消費方式變革；七是從清潔能源消納的目標考核、信息公開和報送、監管督查等角度落實責任主體，提高消納考核及監管水平。
問：《行動計劃》提出的“利用率”的概念，與常用的棄風率、棄光率有什么區別，應如何理解？
長期以來，我國清潔能源發展一直以“棄電”的高低作為評價標準，但“棄電量”“棄電率”的說法只關注清潔能源電力的未利用部分，忽視了整個能源和電力系統為消納清潔能源付出的努力和成本，易引起社會各界的誤解。從整個能源系統經濟性和全社會用電成本的角度，結合電力系統自身的特性，清潔能源消納存在一個經濟合理的利用率范圍，片面追求百分之百消納，將極大提高系統的備用成本，限制電力系統可承載的新能源規模，反而制約了新能源發展，因此并不是百分之百完全消納最好。
實際上，近年來隨著我國能源清潔產業不斷發展壯大，在風電、光伏等裝機和發電量比重快速提升的同時，清潔能源利用水平正逐步接近并部分超過國際公認的平均合理水平。因此，為引導社會輿論正面關注清潔能源開發利用工作，促進產業高質量發展，《行動計劃》更加突出清潔能源的“利用率”，將風電利用率、光伏利用率和水能利用率作為清潔能源開發利用水平的主要評價指標。
問：如何進行清潔能源消納目標考核？《行動計劃》提出對利用率超過95％的限發電量不再記入全國限電量統計，是如何考慮的？
為確保各項措施有效落地取得實效，《行動計劃》將強化清潔能源消納目標的考核工作，重點包括：科學測算清潔能源消納年度總體目標和分區域目標；棄水、棄風、棄光情況嚴重和核電機組利用率低的省（區、市），要制定本地區解決清潔能源消納問題的專項方案；組織具備接受外送清潔能源消納條件的省（區、市），明確本區域消納目標；明確新能源與煤電聯合外送通道中，非水可再生能源占總電量的運行比重目標，并實施年度考核。
關于限電量統計的問題，涉及兩方面內容。一方面，目前部分媒體比較關注清潔能源限電率和限電量的“雙降”，但限電絕對量與清潔能源的裝機規模和利用水平均相關，隨著我國清潔能源發展規模持續擴大，絕對限電量的橫向對比意義減弱，限電量增大也不一定意味著利用水平降低，因此不宜使用限發電量的絕對數值作為評價指標，必須要從利用率的角度來考慮。另一方面，《行動計劃》參考國際先進水平（風電利用率90%，光伏發電利用率95%），提出2020年全國平均風電利用率、光伏利用率、水能利用率指標分別為95%左右、高于95%和高于95%，達到了國際先進水平。同時，由于我國清潔能源發展規模逐步擴大，特別是集中連片清潔能源開發地區，即使清潔能源利用水平控制在合理范圍內，限發電量的絕對量也較大，容易引發炒作和誤解。為此，我們參考國際經驗對全網統計口徑進行了優化，對于風電、光伏以及水能利用率高于95%的區域和主要流域，其限發電量在合理范圍內，不再計入全國限電量的統計范圍。
問：如何理解系統消納清潔能源的能力不足？怎樣提升系統清潔能源消納能力？
系統消納清潔能源能力不足，主要體現在系統的調節能力無法滿足清潔能源發電出力與實際用電負荷需求之間的差異性。實際中，風電、光伏發電等新能源出力具有較大的波動性，在時段分布上與用電負荷存在較大差異，如，風電一般夜間出力較大，但此時用電負荷較小；光伏發電出力在傍晚快速減小，但此時實際用電負荷正迎來晚高峰。水電出力受來水情況影響，汛期出力較大而枯期出力有限。此外，核電考慮到經濟性與安全性，一般承擔系統基荷，很少參與調峰。在以上各種因素的綜合作用下，系統的實際調度運行面臨較大困難，調節能力成為決定清潔能源消納水平的關鍵。
提升系統的清潔能源消納能力，重點在于挖掘調峰潛力，提升系統的調節能力，直接途徑包括新建抽水蓄能電站、氣電、大型龍頭水電站等靈活性調節電源以及儲能電站等。同時，我國“三北”地區供熱機組與自備電廠機組規模較大，可以通過實施火電靈活性改造、引導自備電廠參與系統調峰等方式，提升系統的調節能力。此外，在實際調度運行過程中，應當核定火電機組的最小技術出力率和最小開機方式，確保調峰能力得到充分利用。
問：《行動計劃》在電網建設和運行方面提出了哪些措施和要求？
為充分發揮電網資源配置平臺作用，《行動計劃》針對性提出以下措施與要求。一是提升電網匯集和外送清潔能源能力。加快推進水電外送通道建設，研究推進高比例可再生能源通道建設，重點解決有關輸電斷面能力不足問題。二是提高存量跨省區輸電通道可再生能源輸送比例。充分發揮送受兩端煤電機組的調頻和調峰能力，利用可再生能源的功率預測結果滾動修正送電曲線。2020年底前，主要跨省區輸電通道中可再生能源電量比例力爭達到平均30%以上。三是實施城鄉配電網建設和智能化升級，增強電網分布式清潔能源接納能力以及對清潔供暖等新型終端用電的保障能力。此外，《行動計劃》提出研究探索多種能源聯合調度，包括研究試點火電和可再生能源聯合優化運行、按區域組織多種電源協調運行的聯合調度單元、鼓勵新建核電項目配套建設抽水蓄能等調峰電源。
問：《行動計劃》在發揮市場調節功能與加強宏觀政策引導方面是如何考慮的？
宏觀政策是保障清潔能源發展的基礎，市場則是形成促進清潔能源消納長效機制的關鍵，相對而言更加靈活。《行動計劃》統籌兼顧了市場與宏觀政策兩方面的措施，力爭最大化促進清潔能源消納。一方面，加快電力市場化改革，完善電力中長期交易機制，擴大清潔能源跨省區市場交易，統籌推進電力現貨市場建設，全面推進輔助服務補償（市場）機制建設，發揮市場調節功能。另一方面，加強宏觀政策引導，研究實施可再生能源電力配額制度，完善非水可再生能源電價政策，落實清潔能源優先發電制度，啟動可再生能源法修訂工作，形成有利于清潔能源消納的體制機制。
問：可再生能源市場化交易與保障性收購之間矛盾嗎？
二者之間并不矛盾。在風電、光伏等可再生能源發展初期，保障性收購政策通過保量保價有效保障了項目的合理收益。當前，隨著發展規模持續高速擴大，可再生能源消納利用的總量和外部環境發生了較大變化，相應的政策也需要做出適當調整。可再生能源市場化交易主要考慮是在保障項目合理收益水平的前提下，更多的鼓勵通過市場化的方式促進可再生能源消納，例如通過參與現貨市場保障清潔能源優先出清和消納，本質上也是為了保障可再生能源的有效利用和項目的合理收益，與保障性收購政策的目的是一致的。
問：新能源企業在清潔能源消納方面有什么義務？終端電力用戶可以做出什么貢獻？
新能源企業既是清潔能源消納的直接受益者，也是重要的參與者，承擔著重要責任，例如提升新能源的功率預測水平，為調度機構優化調度運行方式提供可靠保障；參與電力現貨市場、輔助服務市場，以市場化方式提升系統調節能力，促進清潔能源消納。
終端電力用戶可以通過堅持綠色消費理念、優先選用清潔能源電力的方式，為清潔能源消納提供充足的市場空間，同時也可以參與電力輔助服務市場，通過用戶可中斷負荷等資源為系統消納清潔能源提供調峰服務，增強系統的調節能力。
